（2021年10月21日南京市政协十四届四十七次主席会议审议通过）

积极应对人口老龄化已上升为国家战略，党的十九届五中全会要求发展互助性养老。我市出台了《南京市养老服务时间银行实施方案（试行）》（以下简称《方案》），指出：养老服务时间银行是指政府通过政策设计，鼓励志愿者为老年人提供养老服务，按一定的规则记录储存服务时间，当年老需要时可提取时间兑换服务，是发展互助养老的重要方式。

一、实践和成效

近年来，市委、市政府将养老服务时间银行（以下简称“时间银行”）列入党委政府的重要工作，市委书记韩立明多次批示，要求“把上级关注、群众欢迎的民生实事做得更好”，市政府副市长霍慧萍多次开会部署、督办相关重要提案。相关工作得到民政部肯定，获评全省高质量民政事业发展十大创新成果，被《江苏省“十四五”养老服务发展规划》列为重点工作任务。

一是走在前列，全市统一的标准体系初步形成。我市是全国第一家在市域范围开展“时间银行”实践和探索的城市。2019年7月，市政府办公厅印发了《方案》，强化组织领导，明确了民政部门牵头，大数据管理局、发改委、公安局、卫健委、人社局、财政局等部门共同推进的工作职责，就搭建运行机制、制定服务标准体系、建设信息管理系统、设立专项基金等作了明确要求。市民政局在此基础上牵头制定“时间银行”信息平台建设标准、志愿者管理标准、时间管理办法等9项标准规范，以及志愿服务承诺书、服务对象告知书等15项附则，统一平台、统一标准、统一管理，在市级层面基本建成统一的“时间银行”。

二是沉边盖底，四级工作架构已然搭建。市级层面成立管理中心，各区依托虚拟养老院或其他养老服务组织设立具体管理机构，街镇、社区设立具体服务点，初步形成市、区、街（镇）、社（村）四级联动、分级管理，志愿者账户市域内通存通兑的实施体系。目前，我市“时间银行”已基本实现全域覆盖，建成社区服务站点1211个，占社区总数的98.38%。

三是立足服务，注册志愿者队伍不断扩大。在“我的南京”APP设立专门模块，开发全市“时间银行”信息系统，与公安局、发改委等部门数据比对，实现供需流程精准、智能安全对接。截至9月30日，全市申请志愿者52436人，其中通过审核的注册志愿者38361人、团体志愿者92个；注册服务对象58747人，其中政府免费发放时间的服务对象38531人；完成订单294072个。

四是善于创新，各区生动实践不断涌现。全市开展线上线下培训和宣传，累计培训超过5万人次，开展活动429场。建立褒扬机制，全市评选了12家优秀服务点、36名优秀服务志愿者。各区大胆探索，“时间银行+党建”“时间银行+道德讲堂”“时间银行+南京学子”等特色做法受到欢迎。有的社会组织发挥自办门诊、物业公司的优势，形成了“时间银行+门诊”“时间银行+物业”等模式。中国人保、鼓楼医院、建设银行、雀巢公司等以赠送保单、体检名额及设立爱心驿站等形式予以支持。

二、问题和短板

在全市范围建设“时间银行”体系我市是全国首家，无先例可循，《方案》尚在试行中，对照在全国率先争先的要求，在实践探索中仍然存在一些问题和短板。

（一）知晓率有待进一步提高

1. 知道的人还不多。调研发现，大部分人对“时间银行”知之甚少，有的人一知半解。

2. 宣传氛围不浓。宣传的力度、广度、深度不够，方式单一，多见于养老服务中心特定场所的“易拉宝”、公告栏等，公益广告难以见到。服务中心及服务点的制度规范虽然统一上墙公示，但社区宣传氛围还不浓。

3. 认识有误区。有人认为“时间银行”就是政府向社会组织购买服务，是社会组织行为，缺乏可信度；有人认为“时间银行”是民政部门的业务工作，与全社会无关；还有人认为“时间银行”是一项活动，对其制度性、系统性、可持续性认识不足。

（二）活跃度有待进一步提升

4. 志愿者群体单一，接单不平衡。调研发现，低龄老年人为高龄老年人提供服务较多，青年志愿者、有专业技能和知识的人参与少。志愿者平均接单为7-8单，最多的接 1645单，存储时间862.5 小时，少的一单未接。活跃志愿者7340人，为总数的19.16%，占比较低，平均接单为40单。

5. 依靠行政力推动，内生动力不足。四级体系和平台层层量化指标下任务，实际上存在居家养老服务组织负责落实的情况，各区、社区、站点工作不平衡，存在“委托即全托、一包了之”的现象。在项目内容有交叉的情况下，增加了社会组织的负担和压力。有的志愿者认为一些管理制度方法不利于建立和发展信任机制，缺乏人文关怀、萌生退意。有的服务对象不喜欢被拍照录音，产生反感和抵触。

6. 工作条线单调，合力尚未形成。多部门联动的工作职能未能有效发挥，基本上成为民政部门的条线工作。各类志愿服务按各自职能自成体系，未形成大志愿服务体系与养老服务体系有效的交集。专门志愿服务和专业志愿服务融入不够。

7. 激励措施不到位，积极性难以调动。做公益志愿服务得到社会广泛尊重和支持的氛围尚未形成。

（三）实效性有待进一步增强

8. 操作不够便利。过于依赖信息技术，注册志愿者和服务对象、匹配服务都有不同的流程，下单、接单、扫码、计时、定位、拍照、刷脸等均需线上线下操作。调研中了解，老年人操作困难，自己下单不到1%，志愿者和站点代下单现象普遍。系统运行有时不稳定，存在识别困难、“卡机”现象。

9. 匹配度还不高。服务对象较窄，服务项目不多，法律援助、健康科普、医疗等专业服务需求尚不能得到满足，存在“需要的没有，有的不需要”的情况。很多人有参与志愿服务的愿望，但为老服务技能不足。“时间银行”的存储，强调“居家”“一对一”“养老”服务，存在“有的志愿服务不认、认的志愿服务没人做”的现象。

10. 时间“存”“取”尚不科学。“时间银行”与居家养老服务内容部分重合，需要持续优化项目设置，实现差异化发展。每年发放时间和规模进行总量控制，更多的社会志愿服务、专门志愿服务、专业志愿服务进入不了“时间银行”体系，存入时间谁来存、怎么存，兑换时间何处兑、怎么取，还需要更具操作性、增加便捷度。

（四）规范性有待进一步完善

11. 缺乏更大的志愿服务基础。从“时间银行”的概念到实施规范、标准，就养老谈养老服务时间银行体系，没有将适应的更大范围的志愿服务纳入“时间银行”，如敬老院、社会福利院、特殊教育学校、医院等场所的志愿服务和社会工作。

12. 面过窄不利于可持续发展。四级平台均依托社会组织运营，影响其长期稳定发展。服务对象限制在政府免费发放时间的老人（80周岁以上空巢独居老人、60-79周岁低保家庭中失能、半失能空巢独居老人、农村留守老年人）和常住南京60周岁以上且存有时间的老年人；服务项目虽然在“五助”（助餐、助医、助浴、助洁、助急）的基础上有所拓展，但仍不能满足群众的需求；存入时间设定了上限1500小时，看似规避了风险，实则制约了良性循环。

13. 部分规定内容仍需改善。志愿服务与居家养老服务机构（组织）职能业务部分交叉，边界还不够清。服务对象的权利义务不对等，3项权利、7项义务。有些条款在实际操作中取消了，但文件也需作相应修改，做到前后一致。

14. 保障措施不到位。专项基金沉睡，未发挥应有的作用。该项工作多嫁接于居家养老服务平台和组织，有的街道、社区未落实运营经费。志愿者在服务过程中遇到的法律纠纷未纳入法律援助范围，交通意外、传染病感染等虽然根据订单购买保险，但缺乏操作细则，落到具体人时易扯皮。

三、对策与建议

要继续坚持争当表率、走在前列，大胆探索和实践，推动“时间银行”走得更远、更好、更广、更得人心，打造养老服务时间银行“南京模式”。

（一）强推动与广发动相结合，提高知晓率

1. 开展全社会宣传发动，让“时间银行”人人皆知。“家家有老人，人人都会老”，要面对社会所有人群采取多种形式进行广泛宣传，丰富线上线下宣传途径，深入社区、服务点、家庭进行宣传；扩大好的做法，开展专题宣传，听取群众意见，尊重民意，拓展工作内容，完善工作体系标准和方法，引导形成人人参与的新风尚。

2. 多形式多点位，营造“时间银行”浓厚氛围。全市公益广告资源要有一定的时间和点位进行形象宣传。充分运用传统媒体和新媒体，确保宣传有力度、广度和深度。

3. 消除误区统一认识，增强“时间银行”信任度。将“时间银行1+9+15”标准体系梳理成浅显易懂、图文并茂的宣传图画、图册，讲清楚“时间银行”的目的、意义、运作方式等，提高居民认可度。

（二）聚合力与善激励相结合，提升活跃度

4. 壮大志愿者队伍。鼓励在宁高等学校、中等职业院校将“时间银行”志愿服务纳入实践学分管理和奖学金申请内容，鼓励学生和青年志愿者群体参与“时间银行”的宣传培训、志愿服务。建立公益联盟资源库，吸引理发店、超市、洗衣店、保洁公司等商家参与助老服务。加强志愿者队伍建设，定期进行培训，不定期组织交流活动，提高接单积极性。

5. 激发内生动力。明晰工作责任，完善对各级政府的考核机制，增强政府压力和动力。既完善对社会组织的评估机制，又为其开展工作提供必要的经费和条件，建立社区、物业、网格员、社工、社会组织的联合协调机制，提高社会组织的积极性。完善“时间银行”制度体系和操作方法，吸引志愿者、服务对象主动加入和融入。

6. 形成工作合力。切实发挥领导小组职能部门的作用，定期协调指导，加强统筹规划、督促检查、推进落实。探索将“时间银行”建设作为我市文明城市创建的特色亮点项目。鼓励机关、企事业单位、人民团体、社会组织等成立专门志愿服务队伍开展服务，支持各行业组织知识、技能志愿者队伍提供专业服务。

7. 完善激励机制。依托人人都有的权威的市民卡，建立社会公认的志愿服务记录凭证。鼓励企业和其他组织在同等条件下优先招用有良好志愿服务记录的志愿者，公务员考录、事业单位招聘等将志愿服务情况纳入考察内容。鼓励公共服务机构等对有良好志愿服务记录的志愿者给予优待，如入托入学、积分落户和公共文化体育设施场馆、景点门票、公交优惠等。鼓励社区创新激励方法，吸引更多的商家、超市、酒店等凭市民卡的“时间银行”凭证给予优惠和便利。

（三）重数据与重体验相结合，增强实效性

8. 提升操作的便捷性。持续完善“时间银行”软件，提高运行的稳定性，优化志愿者和服务对象的注册、服务匹配的流程，简化操作步骤，在12345热线设立专线，注重人工端口与智能端口同步使用。建立与公共卫生中心、院校、医院、律师协会等单位的共享信息资源库，预留社会资源调配和将来与其他城市链接的端口。

9. 增强服务匹配度。扩大公益志愿服务的范围和参与面，根据志愿者能力、特长技能设置岗位，主动开发养老院、社会福利院、儿童福利院、特殊教育学校、文博场馆、医院等单位的公益志愿岗位，建立完善公益志愿服务岗位需求发布机制，实现服务与需求的精准对接，提高服务项目匹配度。

10. 提高“存”“取”科学性。志愿服务时间的“存”“取”方式多元化，将“存”“取”的范围逐步扩大至更多的志愿服务类别，居家养老与智慧养老相结合，非专业与专业相结合，人工和智能机器人服务相结合，满足多样化需求。建议“时间银行”总平台选择专业权威的银行作为运营维护单位，基层运作可委托社会组织，增强信任度。

（四）志愿服务与养老服务相结合，优化政策体系

11. 倡导志愿服务精神。只有全社会广泛参与的志愿服务，才能支撑“时间银行”可持续发展。树立“大志愿存、小服务取”理念，把建立全社会志愿服务、提倡志愿服务新风尚纳入《方案》总要求，探索逐步把助老、助残、助弱、助小等相关志愿服务时间纳入养老服务时间银行体系，由市政府发文推广，建立健全“政府主导、部门牵头、社会参与、多方合作”机制。

12. 适当放宽相关限制。探索逐步扩展服务项目，从基础“五助”服务向其他适老延伸，增加精神关爱、文体活动、健康科普、法律援助、培训讲座等内容；逐步扩大服务对象，将60周岁以上失独老人、残疾人、智障等特殊群体纳入服务范围；逐步取消时间存储上限，对时间发放总量、时间存储总规模不作控制。

13. 优化部分规定。理清“时间银行”养老服务与政府托底的养老保障、社会面购买养老服务的边界定位，建立有机联系。明确表述如何存入时间，放宽时间存入要求，既要“一对一”，还可“一对多”“团体对团体”等共享服务，既要进家庭，也要进机构。与明年《南京市志愿服务条例》修订相衔接，修改不合理、不完善的规定，使志愿者和服务对象权利义务对等，明确捐赠条件，只要有存的时间即可同城捐赠直系亲属。

14. 加强配套保障。发挥专项基金效用，完善基金使用办法，建立取用方便制度，建议“时间银行”专项基金在必要时通过购买服务为“时间银行”兑付兜底，保证“时间银行”的兑付信用，实现志愿者放心服务、服务对象安享服务。制定、完善志愿服务法律援助的相关规定，完善相关法律纠纷的赔偿细则。建立志愿救助专项基金，将保险公司纳入“时间银行”的体系，逐步提高意外保险订单的额度，强化操作落实。